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Les politiques publiques qui encouragent l’emploi des personnes handicapées fonctionnent-elles en France ?


La France a mis en place depuis la fin des années 1950 un cadre législatif destiné à améliorer l’accès ou le maintien dans l’emploi des personnes en situation de handicap. Pourtant, dans notre pays, le taux d’emploi direct des individus porteurs de handicap stagne depuis 2016 : il atteignait seulement 3,5 % en 2019.

Ce chiffre varie sensiblement selon les entreprises : le taux d’emploi s’accroît avec la taille de l’entreprise. Par ailleurs, il varie en fonction du secteur d’activité : les secteurs de l’administration publique, l’enseignement, la santé et l’action sociale sont les plus à même d’employer directement des personnes en situation de handicap, contrairement au secteur de l’information et de la communication par exemple.

Comment expliquer cette situation ? Les politiques mises en place sont-elles réellement efficaces ? Pour le savoir, deux études récentes, menées notamment au sein de l’unité de recherche en économie de l’Université Paris-Est Créteil et de l’Université Gustave Eiffel (Erudite), ont évalué les effets des lois de 1987 et de 2005, qui ont instauré une obligation d’emploi des travailleurs handicapés à hauteur de 6 % de l’effectif total de l’entreprise. Ces travaux visaient à analyser l’effet de ces deux réformes sur le taux d’emploi. Voici leurs résultats.

Sans politique publique, un emploi limité

Les conséquences de la survenue d’un handicap diffèrent selon l’intensité, l’ancienneté et la nature du handicap (plus ou moins permanent, handicap moteur, sensoriel, mental, psychique…), néanmoins les personnes handicapées sont potentiellement toutes amenées à faire face à des obstacles susceptibles d’entraver leur trajectoire professionnelle. C’est d’autant plus vrai que d’autres problèmes de santé, tels que la survenue d’une maladie chronique, viennent souvent renforcer les difficultés rencontrées pour accéder et/ou se maintenir sur le marché du travail.

Face à une telle situation, il est possible de laisser les acteurs sur le marché du travail (travailleurs et entreprises) se coordonner librement pour améliorer l’inclusion des personnes handicapées. Cependant, dans les faits, les comportements observés du côté de l’offre et de la demande de travail sont peu enclins à favoriser un haut niveau d’emploi des individus souffrant de handicaps.

Du côté de l’offre de travail, les études mettent en évidence les difficultés d’accès à l’emploi liées aux caractéristiques de ces individus (intensité ou nature du handicap, niveau d’études plus faible) que les dispositifs d’indemnisation peuvent amplifier. On parle alors d’aléa moral. Du côté de la demande de travail, la littérature scientifique révèle la persistance de discriminations à l’embauche pour cette catégorie de travailleurs et l’insuffisance de l’aménagement des conditions de travail.

La mise en œuvre de politiques publiques semble donc incontournable pour pallier la défaillance des acteurs privés et augmenter l’emploi des travailleurs handicapés. Le régulateur vise à influencer à la fois les comportements de l’offre et de la demande de travail en utilisant comme principaux instruments la réglementation et les incitations économiques.

Comme les autres pays, la France a progressivement instauré, de longue date, un cadre législatif promouvant l’emploi des travailleurs handicapés, tant dans le secteur public que dans le secteur privé.

Un cadre législatif français de plus en plus incitatif

La notion de « travailleur handicapé » a été introduite pour la première fois dans la loi du 23 novembre 1957. Des institutions chargées d’accorder une reconnaissance administrative du handicap (Reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé ou RQTH) ont alors été installées. Par ailleurs, un « milieu protégé » a été institué, afin de permettre aux personnes ne pouvant accéder à l’emploi en milieu ordinaire de travailler.

Plus tard la loi du 30 juin 1975 a fixé un cadre juridique précis aux politiques publiques énonçant les droits fondamentaux des personnes handicapées : droit au travail, à des ressources de base et à l’intégration scolaire et sociale.

Les lois de 1987 et 2005 ont ensuite instauré une réglementation coercitive, avec la mise en place d’une obligation d’emploi des travailleurs handicapés reposant sur le respect d’un quota de travailleurs handicapés au sein des entreprises de plus de 20 salariés. Ce quota a été porté progressivement à 6 % des effectifs totaux en 1991.

L’efficacité d’un dispositif de type interdiction/obligation nécessitant forcément la mise en œuvre d’un mécanisme d’« enforcement », ce quota légal a été assorti d’une pénalité financière, introduite pour la première fois dans la loi de 1987 pour le secteur privé.

La loi de 2005 a généralisé progressivement ce dispositif au secteur public et a augmenté le montant de la pénalité pour accroître son pouvoir incitatif, tout en encourageant les entreprises à aménager les postes de travail pour favoriser l’accès et/ou le maintien dans l’emploi de ces travailleurs. Cette législation s’est-elle avérée efficace ? Comment l’évaluer ?

Un succès relatif, qui ne concerne que le secteur privé

L’une des difficultés majeures à laquelle font face les économistes lorsqu’il s’agit d’évaluer les politiques publiques en faveur de l’emploi des personnes en situation de handicap réside dans l’impossibilité d’observer la situation « contrefactuelle ». En d’autres termes, l’évolution des taux d’emploi des personnes handicapées en l’absence des réformes visant à améliorer leur accès au marché du travail n’est pas observable.

Afin de pallier ce problème, les économistes peuvent utiliser des techniques économétriques portant sur des informations individuelles recueillies au cours du temps (données de panel). Il s’agit de comparer l’évolution des taux d’emploi des personnes handicapées bénéficiant de la réforme (le groupe « traité ») à celle de personnes handicapées qui ne bénéficient pas de ladite réforme (groupe « témoin » ou « de contrôle ») au cours de la période étudiée.

En mobilisant ces techniques pour analyser les données rétrospectives issues de l’enquête Santé et itinéraire professionnel (2006, 2010) de la Drees et la Dares, les effets des lois de 1987 et 2005 ont pu être évalués.

Une première étude a confirmé que la survenue d’un handicap a un effet délétère sur l’emploi des salariés du secteur privé, qui s’aggrave à mesure que le temps passe. Loin d’en limiter les conséquences, la loi de 1987 a désavantagé les travailleurs handicapés du secteur privé ayant bénéficié de la réforme, cette dernière étant neutre pour le secteur public.

Ce résultat peut s’interpréter comme résultant du fait que, plutôt que d’embaucher des travailleurs handicapés, les dirigeants d’entreprises ont préféré opter pour le versement d’une pénalité financière. Ladite pénalité pouvait être perçue comme une « taxe », un prix à payer pour respecter l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés sans augmenter significativement leur niveau d’emploi (direct ou indirect), ni réorganiser l’entreprise pour les accueillir.

Une seconde étude montre en revanche que la mise en œuvre d’une politique publique plus incitative à l’égard des entreprises, marquée par un accroissement de la pénalité financière en cas de non-respect du quota légal, s’avère efficace pour promouvoir l’emploi des travailleurs handicapés, au moins dans le secteur privé.

Contrairement à la loi de 1987, la loi de 2005 a effectivement atténué l’effet délétère du handicap sur l’emploi des travailleurs du secteur privé. C’est notamment le cas pour les individus peu éduqués, qui n’étaient pas allés au-delà des études secondaires, et pour ceux ayant connu de meilleures trajectoires d’emploi et de santé. Néanmoins, cette loi n’a pas eu l’effet escompté dans le secteur public, même si celui-ci est traditionnellement plus protecteur (en cas de handicap, les agents de la fonction publique peuvent par exemple bénéficier d’un aménagement de leur poste de travail ou d’un reclassement professionnel).

Et aujourd’hui ?

Depuis plus de dix ans, la France renforce son arsenal législatif. Cette volonté politique s’est notamment traduite par la ratification, le 18 février 2010, de la convention des Nations unies sur les droits des personnes porteuses de handicaps, qui repose sur le principe de l’égalité des droits et des opportunités.

La circulaire du 4 septembre 2012 stipule quant à elle que toute politique publique doit intégrer un volet handicap. Désormais, chaque loi doit donc comporter des dispositions relatives non seulement à l’intégration dans l’emploi, mais aussi en amont, à l’accès et à l’intégration effective dans le système éducatif.

Néanmoins, malgré ces outils réglementaires et les résultats encourageants de la réforme de 2005, le taux d’emploi des personnes handicapées au sein de la population en emploi reste en deçà de l’objectif de 6 % fixé dans le cadre de la loi de 1987. On constate que les secteurs publics et privés sont naturellement très distincts dans leur capacité à promouvoir ou à protéger l’emploi des personnes handicapées. Dans le secteur privé, le taux d’emploi direct oscille, selon les définitions, entre 3,5 % et 4,8 %. En 2019, il atteint 5,8 % dans le secteur public.

Soulignons que ces chiffres n’indiquent pas si ces réformes profitent effectivement à l’ensemble des individus, et notamment à ceux dont la nature du handicap (notamment psychique ou mental) les éloigne davantage du marché du travail en raison d’une discrimination à l’embauche probablement plus forte et/ou du coût plus élevé des mesures d’aménagement du travail à mettre en place. Mais quoi qu’il en soit, le succès tout relatif de la législation actuelle démontre que l’accès ou le maintien dans l’emploi des individus porteurs de handicap demeure aujourd’hui encore un enjeu important en France.



Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons.

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